Por: Norberto Liwski**
Fotografías: Joaquín J. Abdiel.
La Convención de los Derechos del Niño fue aprobada hace 20 años y conmemorar este aniversario es una invitación para evaluar y hacer un análisis crítico para poder enriquecer la historia y no solamente tomar nota de ella. También es una oportunidad para poner al día los aprendizajes de esa historia. Aprendizajes del señalamiento de los avances pero también del reconocimiento de las debilidades. Aprendizajes que no pueden quedar solamente en la oportunidad de señalar cuales fueron sino cómo nos inspiran para iniciar nuevos ciclos, contextos que han tenido necesariamente movimientos, cambios, circunstancias que han variado en estos 20 años que por lo tanto hacen a la convención no solamente la condición de un texto –que invariablemente podemos leerlo hoy como hace 20 años y tal vez dentro de otros 20– sino que el texto sin análisis de contextos, como bien dice algún pensador, puede resultar un pretexto.
Nosotros queremos que el texto tenga contexto para que no sea un pretexto ni un pasatiempo y necesitamos colocarlo en un plano relevante, no de debate sólo de aquellos que asumen responsabilidades institucionales de alta trascendencia nacional, local o internacional. Necesitamos el debate en el interior de las sociedades, en las comunidades, en el mundo académico, este 20 aniversario de la convención es, por lo tanto, una excelente oportunidad para marcar una nueva agenda. Para analizar cuál es esa agenda pendiente dividiremos la perspectiva en tres: la que es responsabilidad del Estado, los pendientes de la sociedad civil y los del ámbito académico.
La agenda pendiente del Estado
Los Estados Parte de la convención constituyen indudablemente el dato necesario para que los niños sean sujetos de derechos, si la convención reconoce a los niños titulares de derechos es porque esta reconociendo a los Estados particularidad de obligaciones. No puede haber, para la convención y para la estructura de los tratados de derechos humanos, titulares de derechos que no establecen a su vez una relación con el titular de las obligaciones, es decir, el que debe garantizar el ejercicio de estos derechos.
América Latina ha producido un importante nivel de desarrollo en materia legislativa, tanto en los planos federales como en los planos estatales. No podríamos decir que estos 20 años han dejado un desierto normativo respecto de la convención, sería injusto y no sería realista pero, ¿qué es lo pendiente respecto de estos avances que se han producido? El dato pendiente es que en los ámbitos legislativos no han asumido de manera activa y productiva el seguimiento y el monitoreo de la aplicación de las normas que han dictado en materia de niñez y adolescencia.
En el ámbito legislativo tenemos la necesidad de replantear los desafíos, de revisar continuamente la normatividad para que se ajusten a los contextos y a los campos de variación social, económica y cultural. Pero al mismo tiempo tienen que crear mecanismos que garanticen el seguimiento de la aplicación de las normas.
El ámbito de la implementación de la justicia es donde recién se ha concentrado la responsabilidad del Estado; sin embargo, debemos reconocer que las transformaciones institucionales han sido fundamentalmente débiles respecto a los desafíos que plantea la convención para el ejercicio efectivo de los derechos de los niños.
Otro punto que quiero referir es ¿cuál ha sido el avance sobre los planes nacionales de acción que, durante estos 20 años, los países han comprometido en llevar adelante? No se ha incluido a las organizaciones de la sociedad civil, a la academia, a los centros profesionales, y sobre todo, a las organizaciones de niños y adolescentes a participar activamente en el diseño de los planes de acción; por ello han ido quedando como muestras de buenas intenciones.
La mayor parte de los Estados latinoamericanos han hecho sus planes de acción pero tenemos que preguntarnos si han alcanzado la expectativa que se necesita, por su forma de elaboración, por la forma en la que se han integrado las mesas de trabajo para su elaboración, por el grado de respaldo ya que, generalmente, hay cierto divorcio entre la definición de los planes de acción y los presupuestos que garantizan la ejecución de los mismos
Además, los planes de acción no se han constituido en un instrumento de debate público, y del acceso público a la información de lo que ahí está planteado, por lo tanto son instrumentos que adoptan formalidades y no esencialidades respecto de la aplicación de las políticas públicas vinculadas a la implementación de los derechos.
Por otra parte, quiero señalar el desafío que implica para los Estados construir las herramientas independientes de monitoreo y exigibilidad de derechos. Si los niños, a partir de la convención, son titulares de derechos, si como consecuencia los Estados son titulares de obligaciones, tenemos que asegurar que en esa relación existan los instrumentos de la exigibilidad de los derechos, tanto accediendo a los tribunales para que estos puedan hacer efectivos los derechos que han sido violados u omitidos de manera que afecten el ejercicio de los mismos, o bien sea que por el orden administrativo el niño, la niña, los adolescentes con las organizaciones de estos, con las organizaciones que los representan tengan canales habilitados para presentar sus denuncias y hacer efectivo, por lo tanto, la gestión que lleva la exigibilidad de los derechos.
América Latina, en estos 20 años, ha tenido algunas buenas experiencias: el ombudsman o los defensores de derechos del niño o las comisiones de derechos humanos, han presentado la introducción de un modelo de proyecto de exigibilidad. Bienvenidas las experiencias, pero han sido insuficientes. Establecer instrumentos de exigibilidad −con las modalidades que cada país decida− es uno de los mayores desafíos en la agenda pendiente.
Otro pendiente del Estado es la inversión real para la protección de los derechos de niñas y niños. El artículo cuarto de la convención nos dice, de una manera riesgosa, que el Estado deberá destinar hasta el mayor de sus esfuerzos y de sus posibilidades, pero no dice a través de qué entidades representa un desafío. Tiene que aumentar la inversión de manera progresiva y etiquetada para que dicho presupuesto no pueda ser destinado para ningún otro fin.
Y la inversión no es un dato de los economistas. Bienvenida la colaboración de los economistas que permitirán dar un diseño final a una estructura presupuestaria, pero el diseño de este presupuesto, además, debe contar con la participación de la sociedad civil, de las y los educadores y trabajadores sociales, y, por supuesto de las y los niños. Hay que aumentar la inversión y la calidad de la inversión, por ello es fundamental abrir el debate a la opinión pública, a los actores sociales, para que participen activamente pues la inversión es clave para definir los términos del contrato entre el Estado y la niñez.
El Estado también tiene una deuda seria con las y los adolescentes: es necesario que se fijen políticas públicas dirigidas a esta población. El mismo texto de la convención es un limitante en lo referente a las y los adolescentes. Por ejemplo, los artículos 28 y 29 reconocen a los Estados la obligación de garantizar la educación de manera gratuita, obligatoria y universal para la escuela primaria y el fomento a la educación secundaria. Ese enfoque de las obligaciones de los Estados respecto de la educación es discriminatorio para la adolescencia y ha generado una falta de compromiso de los Estados para con este grupo poblacional.¿Cómo lo podemos ver?, con una cifra sencilla: 72% de los adolescentes en América Latina a partir de los 15 años están fuera del sistema educativo.
La agenda de la sociedad civil
Previo a la aparición de la convención, en algunos países latinoamericanos la sociedad civil ha hecho una gran labor. Organizaciones a favor de los derechos de los niños en América Latina fueron creadas seguramente cuando esta región salía de las peores dictaduras y conflictos armados.
Las enseñanzas de esta experiencia han generado corrientes de opinión en la sociedad, han recordado a los Estados las obligaciones que no eran liberales, han generado vínculos con el órgano del tratado, con el Comité de Derechos del Niño pero, también, con el aprendizaje que nos dice que la incidencia en las decisiones políticas de los Estados aún deben –y por lo tanto, en la agenda pendiente– de aumentar la incidencia.
Quiero decir con esto que toda producción de la sociedad civil tiene que estar pensada en cómo incide en el proceso de producción de las políticas públicas.Ésta puede ser directa o indirecta; los estudios, las investigaciones, las campañas de difusión, los estudios de terreno, no pueden desconocer que uno de sus puntos fundamentales es la incidencia que va a tener en las definiciones de las políticas públicas. Este es un dato central por el cual la sociedad civil necesita profundizar.
El monitoreo constituye la otra vertiente necesaria; acompañar los procesos de exigibilidad de los derechos es lo que conforma la triada de lo fundamental que la sociedad civil necesita.
Otro elemento –tal vez el más complejo– es profundizar en el desarrollo de la cultura de derechos del niño mediante un conjunto de acciones, de medidas de corrientes de trabajo que permitan una revisión en la comunidad, que vaya desde los valores tradicionales que persisten y que no siempre tienen que ser eliminados para que ingrese el nuevo criterio, sino que tenemos que lograr que también los valores y los principios de la convención puedan integrarse a las dimensiones culturales de los pueblos.
No es una buena receta proponer que los pueblos abandonen su cultura para incorporar la de los derechos del niño; casi diría que ese es un mal camino. Por supuesto, cuando la cultura de las tradiciones tiene elementos que conforman una violación de derechos –como puede ser la mutilación genital femenina– obviamente se tendrá que revisar a profundidad esas prácticas.
En la diversidad cultural de nuestra América Latina en sus aspectos urbanos, campesinos, indígenas, afrodescendientes, migrantes (que conforma nuevos mecanismos interculturales) debemos ingresar con los principios de la convención pero integrándolos a su propia dimensión.
La convención tiene que comunicarse llanamente, hablar el mismo lenguaje que el conjunto de los pueblos en su vida cotidiana, en ese lenguaje común tenemos que profesionalizar y encontrar los mecanismos de comunicación.
La agenda académica
El mundo académico no ha podido sensibilizarse en términos generales con la Convención sobre los Derechos del Niño. Hay buenas experiencias en la Universidad Nacional de Colombia, en la Universidad de Chile, en universidades de Perú, en universidades que han generado la maestría, pero siguen siendo respuestas focales en el mundo universitario.
En los próximos 20 años tenemos que superar esta fragmentación, necesitamos una revisión más profunda de los programas de estudios en la formación. El contacto de los contenidos de la convención con las estrategias de comprensión de derechos no pueden ser un tanto menor a la mayor parte de las profesiones y, por ello, esto implica un compromiso de revisión más profunda y de incorporación mucho más esencial que la actual. La formación de los profesionales de la próxima generación exige, por un lado, la cultura; y por el otro, los principios y las disposiciones que nos plantea la convención,estén incorporados.
Respecto de los organismos internacionales es muy poco lo que puedo decir: los dos grandes sistemas con los que convive la convención son el de Naciones Unidas –con el Comité de Derechos del Niño y con el Consejo de Derechos Humanos en distintas dimensiones–, el del Sistema Interamericano, con la Comisión de Derechos Humanos y con la Corte Interamericana.
Dichos organismos tienen, en estos 20 años, un balance que hacer. Entre los grandes desafíos está el de acompañar, con sus propios reglamentos, los mayores niveles de compromiso por parte de los Estados y la exigibilidad de los derechos que están consagrando. Estas dos grandes líneas de acción instrumentadas bajo las normas de cada una de las organizaciones constituyen, a mi juicio, aportes que se pueden hacer desde el campo internacional a la aplicación concreta del derecho de los niños.
La agenda pendiente necesita ser debatida por sus actores, revisada básicamente en que los textos de una convención no están escritos sobre el mármol, sino sobre papel. El dinamismo y la incapacidad de cambio y el Protocolo Facultativo están hechos sobre contextos históricos que varían. Así, por lo tanto, miremos los desafíos que presenta esta agenda pendiente, como la agenda del siglo XXI y, básicamente, como la conjunción del nuevo contrato social entre el Estado, la niñez y la sociedad.
* Médico y pediatra social. Ha sido vicepresidente del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas; asesor del Instituto Interamericano del Niño y director del Observatorio Social Legislativo de la Provincia de Buenos Aires. Es académico de la Universidad Nacional de San Martín y de la Universidad de Buenos Aires.
** Síntesis de las palabras pronunciadas por el autor en el Foro 20 años de la Convención por los Derechos del Niño, llevado a cabo los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2009 en la Universidad Nacional Autónoma de México.
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