La agenda pendiente de los derechos de la infancia*

Por: Norberto Liwski**

Fotografías: Joaquín J. Abdiel.

La Convención de los Derechos del Niño fue aprobada hace 20 años y conmemorar este aniversario es una invitación para evaluar y hacer un análisis crítico para poder enriquecer la historia y no solamente tomar nota de ella. También es una oportunidad para poner al día los aprendizajes de esa historia. Aprendizajes del señalamiento de los avances pero también del reconocimiento de las debilidades. Aprendizajes que no pueden quedar solamente en la oportunidad de señalar cuales fueron sino cómo nos inspiran para iniciar nuevos ciclos, contextos que han tenido necesariamente movimientos, cambios, circunstancias que han variado en estos 20 años que por lo tanto hacen a la convención no solamente la condición de un texto –que invariablemente podemos leerlo hoy como hace 20 años y tal vez dentro de otros 20– sino que el texto sin análisis de contextos, como bien dice algún pensador, puede resultar un pretexto.

Nosotros queremos que el texto tenga contexto para que no sea un pretexto ni un pasatiempo y necesitamos colocarlo en un plano relevante, no de debate sólo de aquellos que asumen responsabilidades institucionales de alta trascendencia nacional, local o internacional. Necesitamos el debate en el interior de las sociedades, en las comunidades, en el mundo académico, este 20 aniversario de la convención es, por lo tanto, una excelente oportunidad para marcar una nueva agenda. Para analizar cuál es esa agenda pendiente dividiremos la perspectiva en tres: la que es responsabilidad del Estado, los pendientes de la sociedad civil y los del ámbito académico.

La agenda pendiente del Estado

Los Estados Parte de la convención constituyen indudablemente el dato necesario para que los niños sean sujetos de derechos, si la convención reconoce a los niños titulares de derechos es porque esta reconociendo a los Estados particularidad de obligaciones. No puede haber, para la convención y para la estructura de los tratados de derechos humanos, titulares de derechos que no establecen a su vez una relación con el titular de las obligaciones, es decir, el que debe garantizar el ejercicio de estos derechos.

América Latina ha producido un importante nivel de desarrollo en materia legislativa, tanto en los planos federales como en los planos estatales. No podríamos decir que estos 20 años han dejado un desierto normativo respecto de la convención, sería injusto y no sería realista pero, ¿qué es lo pendiente respecto de estos avances que se han producido? El dato pendiente es que en los ámbitos legislativos no han asumido de manera activa y productiva el seguimiento y el monitoreo de la aplicación de las normas que han dictado en materia de niñez y adolescencia.

En el ámbito legislativo tenemos la necesidad de replantear los desafíos, de revisar continuamente la normatividad para que se ajusten a los contextos y a los campos de variación social, económica y cultural. Pero al mismo tiempo tienen que crear mecanismos que garanticen el seguimiento de la aplicación de las normas.

El ámbito de la implementación de la justicia es donde recién se ha concentrado la responsabilidad del Estado; sin embargo, debemos reconocer que las transformaciones institucionales han sido fundamentalmente débiles respecto a los desafíos que plantea la convención para el ejercicio efectivo de los derechos de los niños.

Otro punto que quiero referir es ¿cuál ha sido el avance sobre los planes nacionales de acción que, durante estos 20 años, los países han comprometido en llevar adelante? No se ha incluido a las organizaciones de la sociedad civil, a la academia, a los centros profesionales, y sobre todo, a las organizaciones de niños y adolescentes a participar activamente en el diseño de los planes de acción; por ello han ido quedando como muestras de buenas intenciones.

La mayor parte de los Estados latinoamericanos han hecho sus planes de acción pero tenemos que preguntarnos si han alcanzado la expectativa que se necesita, por su forma de elaboración, por la forma en la que se han integrado las mesas de trabajo para su elaboración, por el grado de respaldo ya que, generalmente, hay cierto divorcio entre la definición de los planes de acción y los presupuestos que garantizan la ejecución de los mismos

Además, los planes de acción no se han constituido en un instrumento de debate público, y del acceso público a la información de lo que ahí está planteado, por lo tanto son instrumentos que adoptan formalidades y no esencialidades respecto de la aplicación de las políticas públicas vinculadas a la implementación de los derechos.

Por otra parte, quiero señalar el desafío que implica para los Estados construir las herramientas independientes de monitoreo y exigibilidad de derechos. Si los niños, a partir de la convención, son titulares de derechos, si como consecuencia los Estados son titulares de obligaciones, tenemos que asegurar que en esa relación existan los instrumentos de la exigibilidad de los derechos, tanto accediendo a los tribunales para que estos puedan hacer efectivos los derechos que han sido violados u omitidos de manera que afecten el ejercicio de los mismos, o bien sea que por el orden administrativo el niño, la niña, los adolescentes con las organizaciones de estos, con las organizaciones que los representan tengan canales habilitados para presentar sus denuncias y hacer efectivo, por lo tanto, la gestión que lleva la exigibilidad de los derechos.

América Latina, en estos 20 años, ha tenido algunas buenas experiencias: el ombudsman o los defensores de derechos del niño o las comisiones de derechos humanos, han presentado la introducción de un modelo de proyecto de exigibilidad. Bienvenidas las experiencias, pero han sido insuficientes. Establecer instrumentos de exigibilidad −con las modalidades que cada país decida− es uno de los mayores desafíos en la agenda pendiente.

En los últimos 20 años la prioridad se enfocó en la difusión y la promoción y no en la exigibilidad de los derechos de los niños. Esto trajo como consecuencia que se habilitaran los mecanismos de cumplimiento preferentemente en la formalidad que plantea la convención por parte de los Estados, cumpliendo con la presentación de los informes periódicos al comité, difusión de la convención, adecuación legislativa y planes de acción de bajo nivel de impacto pero los instrumentos de exigibilidad han estado virtualmente ausentes.

Otro pendiente del Estado es la inversión real para la protección de los derechos de niñas y niños. El artículo cuarto de la convención nos dice, de una manera riesgosa, que el Estado deberá destinar hasta el mayor de sus esfuerzos y de sus posibilidades, pero no dice a través de qué entidades representa un desafío. Tiene que aumentar la inversión de manera progresiva y etiquetada para que dicho presupuesto no pueda ser destinado para ningún otro fin.

Y la inversión no es un dato de los economistas. Bienvenida la colaboración de los economistas que permitirán dar un diseño final a una estructura presupuestaria, pero el diseño de este presupuesto, además, debe contar con la participación de la sociedad civil, de las y los educadores y trabajadores sociales, y, por supuesto de las y los niños. Hay que aumentar la inversión y la calidad de la inversión, por ello es fundamental abrir el debate a la opinión pública, a los actores sociales, para que participen activamente pues la inversión es clave para definir los términos del contrato entre el Estado y la niñez.

El Estado también tiene una deuda seria con las y los adolescentes: es necesario que se fijen políticas públicas dirigidas a esta población. El mismo texto de la convención es un limitante en lo referente a las y los adolescentes. Por ejemplo, los artículos 28 y 29 reconocen a los Estados la obligación de garantizar la educación de manera gratuita, obligatoria y universal para la escuela primaria y el fomento a la educación secundaria. Ese enfoque de las obligaciones de los Estados respecto de la educación es discriminatorio para la adolescencia y ha generado una falta de compromiso de los Estados para con este grupo poblacional.¿Cómo lo podemos ver?, con una cifra sencilla: 72% de los adolescentes en América Latina a partir de los 15 años están fuera del sistema educativo.

La agenda de la sociedad civil

Previo a la aparición de la convención, en algunos países latinoamericanos la sociedad civil ha hecho una gran labor. Organizaciones a favor de los derechos de los niños en América Latina fueron creadas seguramente cuando esta región salía de las peores dictaduras y conflictos armados.

Las enseñanzas de esta experiencia han generado corrientes de opinión en la sociedad, han recordado a los Estados las obligaciones que no eran liberales, han generado vínculos con el órgano del tratado, con el Comité de Derechos del Niño pero, también, con el aprendizaje que nos dice que la incidencia en las decisiones políticas de los Estados aún deben –y por lo tanto, en la agenda pendiente– de aumentar la incidencia.

Quiero decir con esto que toda producción de la sociedad civil tiene que estar pensada en cómo incide en el proceso de producción de las políticas públicas.Ésta puede ser directa o indirecta; los estudios, las investigaciones, las campañas de difusión, los estudios de terreno, no pueden desconocer que uno de sus puntos fundamentales es la incidencia que va a tener en las definiciones de las políticas públicas. Este es un dato central por el cual la sociedad civil necesita profundizar.

El monitoreo constituye la otra vertiente necesaria; acompañar los procesos de exigibilidad de los derechos es lo que conforma la triada de lo fundamental que la sociedad civil necesita.

Otro elemento –tal vez el más complejo– es profundizar en el desarrollo de la cultura de derechos del niño mediante un conjunto de acciones, de medidas de corrientes de trabajo que permitan una revisión en la comunidad, que vaya desde los valores tradicionales que persisten y que no siempre tienen que ser eliminados para que ingrese el nuevo criterio, sino que tenemos que lograr que también los valores y los principios de la convención puedan integrarse a las dimensiones culturales de los pueblos.

No es una buena receta proponer que los pueblos abandonen su cultura para incorporar la de los derechos del niño; casi diría que ese es un mal camino. Por supuesto, cuando la cultura de las tradiciones tiene elementos que conforman una violación de derechos –como puede ser la mutilación genital femenina– obviamente se tendrá que revisar a profundidad esas prácticas.

En la diversidad cultural de nuestra América Latina en sus aspectos urbanos, campesinos, indígenas, afrodescendientes, migrantes (que conforma nuevos mecanismos interculturales) debemos ingresar con los principios de la convención pero integrándolos a su propia dimensión.

La convención tiene que comunicarse llanamente, hablar el mismo lenguaje que el conjunto de los pueblos en su vida cotidiana, en ese lenguaje común tenemos que profesionalizar y encontrar los mecanismos de comunicación.

La agenda académica

El mundo académico no ha podido sensibilizarse en términos generales con la Convención sobre los Derechos del Niño. Hay buenas experiencias en la Universidad Nacional de Colombia, en la Universidad de Chile, en universidades de Perú, en universidades que han generado la maestría, pero siguen siendo respuestas focales en el mundo universitario.

En los próximos 20 años tenemos que superar esta fragmentación, necesitamos una revisión más profunda de los programas de estudios en la formación. El contacto de los contenidos de la convención con las estrategias de comprensión de derechos no pueden ser un tanto menor a la mayor parte de las profesiones y, por ello, esto implica un compromiso de revisión más profunda y de incorporación mucho más esencial que la actual. La formación de los profesionales de la próxima generación exige, por un lado, la cultura; y por el otro, los principios y las disposiciones que nos plantea la convención,estén incorporados.

Respecto de los organismos internacionales es muy poco lo que puedo decir: los dos grandes sistemas con los que convive la convención son el de Naciones Unidas –con el Comité de Derechos del Niño y con el Consejo de Derechos Humanos en distintas dimensiones–, el del Sistema Interamericano, con la Comisión de Derechos Humanos y con la Corte Interamericana.

Dichos organismos tienen, en estos 20 años, un balance que hacer. Entre los grandes desafíos está el de acompañar, con sus propios reglamentos, los mayores niveles de compromiso por parte de los Estados y la exigibilidad de los derechos que están consagrando. Estas dos grandes líneas de acción instrumentadas bajo las normas de cada una de las organizaciones constituyen, a mi juicio, aportes que se pueden hacer desde el campo internacional a la aplicación concreta del derecho de los niños.

La agenda pendiente necesita ser debatida por sus actores, revisada básicamente en que los textos de una convención no están escritos sobre el mármol, sino sobre papel. El dinamismo y la incapacidad de cambio y el Protocolo Facultativo están hechos sobre contextos históricos que varían. Así, por lo tanto, miremos los desafíos que presenta esta agenda pendiente, como la agenda del siglo XXI y, básicamente, como la conjunción del nuevo contrato social entre el Estado, la niñez y la sociedad.

* Médico y pediatra social. Ha sido vicepresidente del Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas; asesor del Instituto Interamericano del Niño y director del Observatorio Social Legislativo de la Provincia de Buenos Aires. Es académico de la Universidad Nacional de San Martín y de la Universidad de Buenos Aires.

** Síntesis de las palabras pronunciadas por el autor en el Foro 20 años de la Convención por los Derechos del Niño, llevado a cabo los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2009 en la Universidad Nacional Autónoma de México.

La infancia en México a veinte años de la CDN*

Por: Rogelio Padilla Díaz**

Fotografías: Joaquín J. Abdiel

Los niños y jóvenes mexicanos merecen y reclaman un país donde la justicia social sea para todos y donde las decisiones que se tomen en cualquier ámbito de la vida sean siempre pensando en la gente, en su desarrollo y felicidad, es decir, un país justo, con leyes adecuadas que garanticen los derechos de toda su gente, que sea una tierra de oportunidades para todos. Este país, que con pocas palabras dibujo y describo, no existe, lo debemos construir.

Para mucha de nuestra gente, para demasiados millones de niños, niñas y jóvenes, sus oportunidades de supervivencia y desarrollo están amenazadas. Tal vez tendríamos que agregar “hoy más que nunca”, por los efectos de la cruel crisis que siempre le pega más duro a las y los de siempre… a las personas pobres. Pero para ellas pareciera que siempre es lo mismo, una cadena perpetua.

Son niños y niñas cuya primera experiencia de hambre la vivieron en el vientre de una madre anémica de las millones que existen en América Latina (hasta hace unos cuantos años la estadística hablaba de que 70% de las mujeres embarazadas padecían anemia, confío que en la actualidad el porcentaje haya disminuido, pero desconfío que haya sido de manera drástica). El contacto con lo que será su realidad brutal, se origina en el mismo claustro materno y todo lo demás vendrá por añadidura.

La tragedia que viven millones de pequeños seres humanos no ha sido erradicada, a pesar de que en la última década del siglo xx en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas se haya aprobado la Convención de los Derechos del Niño y con ello contar con un tratado internacional con carácter vinculante para los Estados miembros y firmantes de la misma.

¿Declaración pesimista la mía cuando estamos en un marco de reflexión y festejos, precisamente del cumplimiento de 20 años de la Convención de los Derechos del Niño? No. Defiendo mi derecho a radicalizar mi esperanza y la creencia firme que como ciudad, país y planeta, podemos y debemos avanzar más rápido y con eficiencia y eficacia en materia de atención a los derechos de niños y niñas.

México es parte de un mundo que no ha sabido preservar la vida de su infancia y que, por el contrario, ha tomado decisiones que han destruido posibilidades de vida digna y futuro bueno, a millones de pequeños seres humanos.

Cada nación tiene su inventario de las respuestas que ha tratado de organizar para afrontar la problemática diversa de sus niños y jóvenes. También es cierto que esas respuestas representan avances, pero todavía son insuficientes.

Para llegar a esta conclusión, no es necesario recurrir a un exhaustivo estudio, basta con leer dos o tres estadísticas actuales o caminar por las calles de las principales ciudades de América Latina y nos toparemos, aunque tratemos de evitarlos, con niños y niñas viviendo o trabajando en la calle, sus figuras llenas de andrajos, de pobreza y desesperanza echada encima son inconfundibles.

Construirnos como sociedades justas y con mayores indicadores de calidad de vida y desarrollo humano debe ser compromiso y tarea de gobernantes y gobernados. Y es precisamente en este campo, que las naciones debemos reconocer la deuda contraída con la infancia y juventud marginada y pobre y las omisiones y los abusos cometidos en su contra.

Esto no significa que no reconozcamos lo que ya se hace y se hace bien. Se trata como dicen los políticos de redoblar compromisos y esfuerzos… pero que la palabra se haga acción, política pública, presupuesto, monitoreo y evaluación.

Lo primero que tenemos que hacer, en la búsqueda de la protección a nuestra infancia, es renunciar a la tentación de hermosear la realidad que viven los niños, reconocer que no hemos sabido ser sociedad para la infancia, que no hemos creado una cultura de y por la infancia.

Reconocernos también como nación todavía aprendiz en cultura de derechos humanos. Reconocernos como nación y ciudad que gasta poco a favor de la vida de su infancia comparada con la inversión que se realiza en otras áreas, no necesariamente prioritarias. Reconocernos como sociedad en la que nunca sus niños, han sido prioridad, o al menos no se refleja con claridad e inteligencia en la definición de políticas públicas para ellos y en la asignación de recursos.

Basta señalar que en materia de educación somos el miembro de la ocde [Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico] con menor inversión y evidente retraso en este tema. Y bien sabemos los mexicanos que tanto nuestros maestros como la educación primaria y secundaria que imparten están reprobados, y si nos metemos a indagar sobre el bachillerato y algunas licenciaturas, también inmediatamente saldrían indicadores de preocupación.

Reconocer que aunque México fue un país entusiasta que en 1990 firmó y ratificó la Convención de los Derechos del Niño y que en 2000, las cámaras de Diputados y Senadores aprobaron la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, todavía son más abundantes las declaraciones y discursos que los hechos que estén impactando positiva y sustantivamente en la vida de la mayoría de niños y niñas mexicanos.

No se trata de que inhibamos nuestra capacidad de reconocer y celebrar los avances. De lo que se trata como nación es que en este marco de celebración ratifiquemos simbólicamente la Convención y fortalezcamos el compromiso, la voluntad política, la acción y los presupuestos, para con ello crear la mejor condición de protección y garantía de todos los derechos, para todos los niños y niñas.

De lo que se trata es de demostrar en cada uno de los hechos y de las decisiones de Estado, que somos una nación donde la infancia es prioridad nacional. De lo que se trata es de tomar todas las medidas que sean necesarias para construir un México apropiado para niños y niñas.

* Palabras pronunciadas por el autor al inaugurar el Foro 20 Años de la Convención por los Derechos del Niño, llevado a cabo los días 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2009 en la Universidad Nacional Autónoma de México.

** Miembro del Comité Directivo de la Red por los Derechos de la Infancia en México (Redim).

Infancia: de los derechos a los hechos

El 20 de noviembre de 2009 se conmemoraron 20 años de la adopción de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Convención supuso una gran transformación social, ya que reconoció a los niños y niñas como protagonistas de su propio desarrollo y no una posesión de sus padres y familias. Exigió a la sociedad que actuara en el mejor interés para los niños y niñas, y reconociera sus derechos para expresar sus opiniones, ser escuchados y actuar apropiadamente. La Convención fue ratificada por 192 países, convirtiéndola en el instrumento de derechos humanos más universal.

A pesar del progreso de estos 20 años, millones de niños y niñas en el mundo aún no gozan plenamente de sus derechos más fundamentales. Por este motivo, organizaciones civiles a favor de los derechos de la infancia, instancias académicas, instancias gubernamentales y organismos internacionales volvieron a unirse para renovar la determinación individual y colectiva, y dar un paso a delante y conseguir que el espíritu de la Convención penetre más profundamente en la sociedad, en el día a día, y en las acciones y presupuestos de los Estados parte.

Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), en América Latina y el Caribe, cada año más de seis millones de niños y adolescentes sufren abusos severos. Cerca de 220 niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad mueren cada día a causa de la violencia doméstica; cada hora de cada día 28 niñas, niños y adolescentes son sexualmente explotados. En el informe El estado mundial de la infancia 2009, Unicef indica que entre 70% y 80% de las víctimas de abuso sexual son mujeres, en 50% de los casos de abuso los perpetradores viven bajo el mismo techo que las víctimas y 75% están estrechamente relacionados con las víctimas.

A ello se suma el hecho de que muchos niños, niñas y adolescentes no pueden ejercer su derecho a crecer en una familia, y no existen registros oficiales que permitan conocer la cantidad y situación de la niñez sin cuidado parental o en riesgo de perderlo. Existe evidencia de que dicha población está expuesta a múltiples violaciones al ejercicio de sus derechos como discriminación, atentados en contra de la vida e integridad personal, maltrato, abuso sexual y explotación económica, desintegración familiar, violencia intrafamiliar, entre otras.

Para resolver estas situaciones la única solución posible es la formulación de políticas públicas con perspectiva de derechos, dirigidas a disminuir las causas de tipo económico, social y cultural que impactan negativamente en la niñez y adolescencia de nuestro país.

DFENSOR se une a esta conmemoración reuniendo las voces y opiniones de expertas y expertos nacionales e internacionales, y datos estadísticos de importantes referentes, todo con una mirada lacerante a la sórdida realidad que viven algunas niñas y niños en nuestro país. Conocer ésta es fundamental para llevar a cabo las acciones que la puedan transformar.

Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional del Distrito Federal: contenidos y significado

Por: Alicia Carriquiriborde*
Fotografías: Joaquín J. Abdiel

El 17 de agosto de 2009 fue aprobada la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Este instrumento jurídico, enfocado desde la perspectiva de los derechos humanos y en el reconocimiento de que la alimentación es un derecho humano fundamental, entrará en vigor a partir de la segunda mitad de noviembre de este año.

La promulgación de esta ley constituye un hito que permitirá avanzar hacia el cumplimiento de los derechos humanos económicos, sociales y culturales en la entidad más poblada de México; significa también un paso adelante hacia la equidad y la justicia social. Mediante esta ley, hombres y mujeres que habitan el Distrito Federal, sin distinción alguna, podrán reclamar ante las instancias gubernamentales correspondientes el cumplimiento del derecho a la alimentación y a la nutrición y, en el caso de que estos derechos sean violados, demandar que cese la violación y reclamar justicia.

Esta ley se sustenta en 12 considerandos que tienen en cuenta las necesidades nutricionales de los seres humanos y el carácter social y económico que determina en la realidad, el acceso a la alimentación. Fue elaborada bajo el marco jurídico internacional para la protección de los derechos humanos con asesoría de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), que desde mediados de 2008 realizó con las y los legisladores un trabajo intenso de acompañamiento a través de la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre.

Están contempladas en esta ley las necesidades alimentarias de toda persona, definidas claramente en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 1 relativo al derecho a la alimentación, en donde se reconoce el derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre y se acuerda que los Estados Parte adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas necesarias, incluidos los programas concretos para garantizar el derecho humano a la alimentación. En la Observación General núm. 122 relativa al contenido esencial de este derecho, se encuentran las referencias que debe contener una alimentación correcta que también está considerada en la Ley para la Seguridad Alimentaria y Nutricional del Distrito Federal.3

Citaremos los artículos más relevantes de esta ley pues abren las puertas para la exigibilidad y justiciabilidad del derecho a la alimentación:

El artículo 1° afirma que la nueva norma tiene por objeto “establecer las actividades estratégicas prioritarias para el desarrollo a la seguridad alimentaria y nutricional, y garantiza el derecho universal a la alimentación y a la seguridad alimentaria para todos los habitantes del Distrito Federal”.4 Queda claro entonces el carácter universal de este derecho, aunque lamentablemente aún no está considerado como tal en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que esta ley local adquiere un mayor significado.

Para poner de relieve la importancia de esta ley desde la perspectiva de los derechos humanos, citamos otro de sus aspectos positivos: los artículos 2° y 3 ° señalan los principios y etapas de implementación para su cumplimiento y se determina quiénes serán los responsables institucionales con el cumplimiento de la ley, los obligados a respetar, proteger y garantizar el derecho humano a la alimentación.

Por otro lado, en los artículos 6°, 7° y 8° se describe el significado del concepto alimentación correcta de acuerdo con lo establecido en la definición dada en la Observación General núm.125 sobre el derecho a la alimentación. Además de especificarse en estos artículos los objetivos generales y específicos destinados a la correcta aplicación de la ley, también se determina que dichos objetivos deberán ser contemplados en la Política Alimentaria para el Distrito Federal.

En el título segundo, acerca del Sistema para la Seguridad Alimentaria y Nutricional, en su capítulo i, sobre las facultades que la ley otorga a las y los funcionarios públicos, quedan establecidas las obligaciones de cada uno de ellos o ellas y las diferentes responsabilidades de cada Institución a las que les compete la cuestión alimentaria (artículos 9°,10, 11 y 12).

Los capítulos 2 y 3 del título segundo son de especial importancia en lo concreto, porque tratan sobre la planeación de la seguridad alimentaria y nutricional y de los programas que de ella se desprendan. Destacamos que en el artículo 13 del capítulo ii se define el proceso de planeación, y en el artículo 14, se señalan los criterios que deberán observarse para su realización y aplicación, incluyendo los mecanismos para su evaluación y las tareas correspondientes: “El proceso de planeación observará los siguientes criterios generales: democracia; participación y corresponsabilidad de los sectores público, privado y social; enfoque estratégico que promueva los objetivos del interés general de la ciudad de México; temporalidad de corto, mediano y largo plazo; sistematicidad y continuidad; transparencia; pluralidad; concertación; y actualización permanente con base en la evaluación”.

Según este artículo, estos postulados constituirían los lineamientos base para una política pública con participación ciudadana y de carácter democrático, correspondiéndole al jefe de Gobierno del Distrito Federal, según el artículo 15, establecer una red de información alimentaria y nutricional que proporcionará información sistemática, actualizada, transparente y oportuna a sus participantes, para analizar y evaluar los procesos y resultados alcanzados en relación a los objetivos y metas, plasmados en los instrumentos de la planeación, incluyendo de manera particular los resultados de cada una de las instancias ejecutoras, con el fin de dar acceso y uso de la red de información alimentaria y nutricional a los sectores público, privado y social. Se determina que el jefe de Gobierno contemplará las previsiones presupuestales correspondientes.

El artículo 19, capítulo III, que trata sobre los programas de seguridad alimentaria y nutricional y los subprogramas delegacionales en la materia; establece la obligatoriedad de realizar el diagnóstico de la situación de la ciudad de México sobre el estado de la seguridad alimentaria y nutricional, considerándose estos instrumentos como rectores para garantizar el derecho humano a la alimentación.

La ley también establece que los programas deberán tener carácter permanente y cobertura para todo el Distrito Federal y que serán operados por el jefe de Gobierno del Distrito Federal a través de las dependencias y entidades que correspondan de acuerdo con las atribuciones previstas.

Para completar la información respecto de los contenidos de la ley, en su último capítulo (que se refiere a las previsiones presupuestales para la seguridad alimentaria y nutricional), los artículos 25 y 26 establecen que el jefe de Gobierno y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal serán los encargados de presentar y sancionar el presupuesto destinado a la alimentación.

La ley también contempla las sanciones y responsabilidades pertinentes en su artículo 27: “Las violaciones a lo establecido por la presente ley, su reglamento, y demás disposiciones que de ella emanen, serán sancionadas por la Administración Pública del Distrito Federal”. Queda claro entonces que se establece la instancia para atender reclamos y demandas relacionadas con la justiciabilidad de este derecho. Además el artículo 28 determina que para la imposición de sanciones se observará lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo para el Distrito Federal.

El hambre y la desnutrición son dos realidades dramáticas, producto de la pobreza económica y estructural, de la histórica injusticia social que se vive en México agravada por la crisis del modelo económico capitalista neoliberal. Muchas han sido las luchas protagonizadas por los sectores sociales en el país para acceder a una vida mejor, una de ellas, en los últimos veinte años, ha sido la lucha por los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), derechos básicos para una vida digna, libre de hambre, que los gobiernos no han estado dispuestos a reconocer, aunque figuren en la Constitución o hayan firmado acuerdos internacionales sobre derechos humanos, como el pacto ya citado.

En la ciudad de México, culturalmente diversa, sede del gobierno nacional, poblada por más de 20 millones de habitantes, de los cuales, según los datos oficiales, padecen de pobreza alimentaria 4 73 mil 3 67 personas,6 de hoy se cuenta con una ley que garantiza jurídicamente el derecho humano a la alimentación.

Es un verdadero logro de la sociedad, de las luchas de los diferentes sectores sociales, por que sean reconocidos sus derechos humanos económicos, sociales y culturales, de las organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales y de las y los responsables gubernamentales del Distrito Federal. Sin lugar a duda será muy importante que las autoridades políticas cumplan con la esta ley y faciliten su materialización por todos los medios disponibles.

Para que la norma no se convierta en letra muerta será necesario que la ciudadanía ejerza los derechos que la ley protege y, principalmente, que quienes padecen hambre sean beneficiadas(os) con programas con perspectiva de derechos humanos y no con una visión asistencialista que depende únicamente de la voluntad política de las y los gobernantes. Contando ya con el instrumento jurídico, es de esperar que la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal juegue un papel relevante en la protección del derecho humano a la alimentación.

* Activista de Food First Information and Action Network (FIAN) México y Espacio DESCA.

Notas al pie de página:

1 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), RES. 2200/ A (XXI), 1966, entrada en vigor general el 23 de marzo de 1976, entrada en vigor para México el 23 de junio de 1981.

2 Observación General núm. 12 (1999) relativa al derecho a una alimentación adecuada (artículo 11 del PIDESC, EIC.12/1999/5, p. 6).

3 Los artículos a los que se hace referencia forman parte de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal, véase Gaceta Oficial del Distrito Federal, 17 de septiembre de 2009 en , página consultada el 13 de noviembre de 2009.

4 Ibidem, Título primero, Capítulo único, Disposiciones generales, artículo 1°.

5 Observación General núm. 12 (1999) relativa al derecho a una alimentación adecuada (artículo 11 del PIDESC, EIC.12/1999/5, p. 6).

6 Según cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) en el documento Posicionamiento para el proyecto de decreto por el que se crea la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal por la diputada Carla Sánchezarmas García, 20 de agosto 2009 en , página consultada el 17 de noviembre de 2000.

El derecho humano a alimentarse y el papel del Estado en su cumplimiento

Por: Leticia Correa Miranda*

Fotografías: Joaquín J. Abdiel

Desde marzo de 2008 Food First Information and Action Network (FIAN), Sección México (Red por el Derecho a Alimentarse), la Coalición de Organizaciones Mexicanas por el Derecho al Agua y el Espacio DESC, denunciamos nuestra preocupación por la crisis alimentaria mundial que ocasionó disturbios sociales en varios países asiáticos, debido a la escasez de alimentos. En ese momento, exigimos al gobierno mexicano hiciera un plan emergente para prevenir. Sin embargo el régimen de Felipe Calderón, no escuchó. Hoy no sólo continúa esta grave situación alimentaria; además, se ha sumado a la crisis económica.

En las metas de la Cumbre del Milenio se establece, como primer compromiso de los Estados, erradicar la pobreza extrema y el hambre a nivel mundial; sin embargo están lejos de cumplirlo porque la crisis ha hecho que en un año se incremente en más de 100 millones el número de personas que padecen hambre en el mundo.

Pero el problema de escasez de alimentos no tiene su origen en la disminución de la producción, sino en las prácticas monopólicas de las empresas trasnacionales, lo que ha dejado en evidencia la debilidad de los Estados ante ellas. Lo cierto es que esta crisis mundial inició hace más de 20 años, cuando las y los gobernantes de los países en desarrollo adoptaron las políticas de ajuste estructural impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (bm) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), que impulsaron:

• El abandono del Estado mexicano hacia la producción agrícola retirando crédito, subsidios, precios de garantía, apoyos técnicos y para la comercialización, para implementar el Tratado de Libre Comercio (TLC) que favoreció la importación de alimentos y granos básicos.

• El desmantelamiento de los mercados internos, nacionales y regionales, como consecuencia de las importaciones de los productos altamente subsidiados, afectando directamente a los campesinos y las campesinas de escasos recursos (competencia desleal).

• Pérdida de la soberanía alimentaria, pues nos convirtieron en un país importador de comestibles y granos básicos que antes producíamos.

• Generación de pobreza masiva pues, debido a la injusta distribución de la riqueza, hoy varias trasnacionales son más ricas que muchos países pobres, mientras más de 1 000 millones de personas padecen hambre en el mundo.

• Salarios de hambre, que representan un robo legalizado porque, con un salario mínimo, una familia no puede vivir, a menos que tenga dos o más trabajos. En pocas palabras, estamos viviendo una esclavitud disfrazada.

• Una migración creciente de la población de países pobres, un éxodo incontenible que ha provocado una violación sistemática de los derechos de las y los migrantes quienes han perdido su categoría no solamente de ciudadanos(as) sino de personas. Sin embargo, la migración se ha convertido en un gran negocio para las compañías transnacionales y para los países ricos. Los más pobres, los que se tienen que ir y abandonar a sus familias, son los que envían dinero al país

En estas condiciones no podemos ser libres ni mucho menos ejercer la democracia, simplemente porque la lucha por la sobrevivencia dificulta nuestra capacidad de pensar y de razonar. La pobreza se ha convertido en un instrumento de sometimiento y manipulación al servicio de las mal llamadas democracias.

Todas las personas tienen derecho a una vida digna, mismo que sólo puede ejercerse si se respetan los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), es decir, derecho al trabajo, a alimentarse, a la salud, a la vivienda, a la educación, a la información, etcétera.

El compromiso de los Estados en materia de DESCA es a tres niveles: el primero es respetar, el segundo proteger y el tercero es garantizar; aquí el Estado se compromete a proporcionar a la población más vulnerable, que no pueda valerse por sí misma, su acceso a estos derechos. Si hablamos particularmente del derecho humano a alimentarse, el artículo 11.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) dice:

Los Estados Parte en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:

a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;

b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.

El inciso a) sin duda hace referencia a la soberanía alimentaria; el derecho de los pueblos a decir qué producen y cómo lo producen. Vamos a enumerar algunas de las violaciones del Estado mexicano, en relación con el derecho a la alimentación en sus diferentes niveles de compromiso: en primer lugar, el Estado mexicano viola el derecho a la alimentación cuando:

• 
  
  Establece un salario mínimo que no alcanza para que una familia coma suficiente y sanamente (las familias con menos recursos invierten más del 50% del ingreso familiar –del trabajo de más de uno de los miembros–en alimentos).
  
  
  
• 
  
  Hizo una contrarreforma agraria en la que introdujo modificaciones al artículo 27 constitucional, que permiten la venta de terrenos ejidales que originalmente fueron concebidos como un patrimonio familiar inalienable.
  
  
  
• 
  
  Impulsa megaproyectos como el de la hidroeléctrica La Parota, en el estado de Guerrero, que desplazaría a 25 000 personas.
  
  
  
• 
  
  Toma las instalaciones de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro y deja sin empleo a más de 44 400 trabajadores(as).
  
  
  
• 
  
  Desvía el presupuesto del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) a investigaciones sobre productos transgénicos de empresas trasnacionales, afectando a las y los becarios.
  
  
  

Por otro lado, el Estado mexicano no protege el derecho a la alimentación cuando:

• 
  
  Permite que los empresarios paguen un salario mínimo que no alcanza para vivir dignamente y con el cual no se puede comprar una canasta básica de los productos alimenticios que debe consumir una familia.
  
  
  
• 
  
  Permite que empresas trasnacionales compren tierras a las y los campesinos en condiciones desventajosas.
  
  
  
• 
  
  Permite que productos con precios dumping1 entren al país, perjudicando a las y los campesinos.
  
  
  
• 
  
  Permite que empresas nacionales y trasnacionales impulsen megaproyectos como el de la hidroeléctrica La Parota, citado anteriormente.
  
  
  
• 
  
  El Estado mexicano no garantiza el derecho a la alimentación cuando, ante los desastres naturales no tiene la capacidad de hacer llegar alimento a las personas afectadas y cuando, a través de sus programas, no logra llegar a esta población.
  
  
  

Para la o el ciudadano común es difícil entender la responsabilidad que el Estado tiene de la situación que padece. La pobreza se vive como una impotencia personal, aislada y desorganizada (porque los movimientos sociales y sindicales han sido desarticulados) y no como una situación de violación a los derechos de todo un pueblo. Por lo que el fortalecimiento de la organización comunitaria en el campo y ciudad, por la demanda de una vida diga, se convierte en una acción prioritaria para todas y todos.

Democracia, municipio, comunidad y delegación

En la delegación, comunidad y municipio, por ser los lugares en los que vivimos, es donde podemos construir y ejercer la democracia de una manera más directa, preocuparnos por el bienestar de todos y dar seguimiento a nuestras propuestas de desarrollo.

El gobierno tiene la función de administrar los recursos del país y de que sus habitantes vivamos dignamente; sin embargo lo hace muy mal porque paga el salario mínimo más bajo, incluso comparado con economías más pobres

Por otra parte el sueldo que ganan diputados(as), senadores(as), el presidente, las y los altos funcionarios del Instituto Federal Electoral y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es inmoral en un país donde la mitad de la población tiene hambre.

México es un país que cuenta con recursos suficientes para alimentar a su población, el problema del hambre y malnutrición es derivado de la injusta distribución de la riqueza, la falta de eficiencia en sus políticas públicas y la corrupción.

Por ello, es urgente que el gobierno mexicano tome medidas que protejan el empleo y el poder adquisitivo. Se necesita fortalecer y reorientar la agricultura familiar tradicional como garantía de la seguridad alimentaria, además de estimular el desarrollo comunitario regional, permitiendo ejercer el derecho de alimentarse por sí mismas a las personas y a los pueblos.

El salario mínimo debería de alcanzar a cubrir necesidades básicas. Si para pagar la renta tenemos que comer menos, dejar de gastar en vestido para la familia, no ir al médico o no tener esparcimiento, el Estado viola nuestros derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, y muy particularmente el derecho a la alimentación.

Vivimos esta pobreza en forma aislada, como un destino personal y no como el resultado de un sistema económico, donde las mercancías valen más que las personas. Por ello, para romper este aislamiento, es fundamental organizarnos en nuestras comunidades y colonias construyendo nuevas esperanzas y luchando desde nuestras bases para exigir al Estado mexicano que cumpla con sus obligaciones en materia de DESCA. Datos obtenidos en el taller Por el Derecho a la Alimentación realizado en la delegación Gustavo A. Madero, de febrero a septiembre de 2009, en coordinación con dicha jefatura delegacional.

* Directora de Food First Information and Action Network (FIAN), Sección México (Red por el Derecho a Alimentarse).

Notas al pie de página:

1 El dumping es una práctica desleal del comercio internacional que consiste en que un producto sea introducido en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor en el país de origen, en el curso de operaciones comerciales normales. Véase , página consultada el 13 de noviembre de 2009.

2 Véase , página consultada el 9 de noviembre de 2009.

Socializar el riesgo, una cuestión de justicia y no de caridad*

Por: Gerardo Covarrubias Valderrama**

La historia de los derechos de ciudadanía
es una historia de libertad y no de compasión.

Michael Ignatieff

Algunos indicadores políticos y económicos de América Latina durante los últimos 20 años sugirieron una mejora de la región antes de 2009. Las dictaduras del cono Sur, los conflictos armados en Centroamérica, el nulo crecimiento económico y la hiperinflación que eran una amenaza constante a las economías y sociedades latinoamericanas parecían superadas. Evidentemente no toda Latinoamérica ha conseguido cierta estabilidad económica y política, pero los datos en general apuntan a consolidar procesos democráticos y estabilizadores en la zona. 1

Lamentablemente la mejora no ha impactado en los sectores sociales más desfavorecidos y, por el contrario, la percepción de incertidumbre, inseguridad y de aumento de las asimetrías crece en amplias concentraciones urbanas de nuestras sociedades. La reducción de la pobreza es el reto más importante para los gobiernos de la región2 , no sólo por una cuestión de justicia social sino porque estos altos índices de desigualdad generan una insatisfacción sobre el sistema democrático y sus valores que impactan negativamente en el tejido social.

Las nuevas condiciones tecnológicas, económicas y medioambientales repercuten en lo conformación de lo social de forma insospechada. Fenómenos como la mundialización de los mercados, así como la internacionalización de la esfera cultural y política coinciden con un nuevo auge de nacionalismos y de fundamentalismos religiosos a nivel mundial como manera de contener la fragmentación social y el proceso de uniformización derivado de la lógica tecnológica dominante. La emergencia en las sociedades contemporáneas de un radical pluralismo cosmovisional y axiológico3 , constituye el rasgo característico más importante de la condición moderna no sólo en Latinoamérica sino en todo el Occidente.

Cohesionar este pluralismo para promover la erradicación de la pobreza y la exclusión social así como generar la participación de todos(as) en las decisiones para el bien común tendría que ser un objetivo a corto plazo que contrarreste las asimetrías económicas, sociales y de capacidades individuales de las y los habitantes de América Latina. En este sentido, el debate respecto de la ciudadanía ha servido para replantear problemas relativos a la participación democrática, conformación de los estratos sociales, constitución de un orden público legítimo, derechos y obligaciones, discriminación de minoríasétnicas y culturales, entre otros.4

El debate sobre la ciudadanía se ha modificado de acuerdo a los cambios de interés de la filosofía política en los últimos años, del pasaje en las prioridades del pensamiento político en la búsqueda de una noción normativa de justicia distributiva (Rawls), a la problemática del reconocimiento (Honeth, Habermas) se afectó el tratamiento de la categoría de ciudadanía.

Por los motivos anteriores es muy complicado sistematizar las discusiones teóricas que se han dado alrededor de esta categoría. Por cuestiones expositivas consideremos en términos generales las tres grandes posiciones teóricas de esta discusión: liberal, comunitaria y deliberativa. Cada una de estas posiciones ha ofrecido una definición distinta de ciudadanía y del rol que cada una debe tener en una sociedad moderna. Por supuesto que cada definición sugiere un modelo de Estado y, enúltima instancia, de democracia.

En los últimos años estas corrientes teóricas han monopolizado en gran medida la discusión respecto del modelo ideal de democracia y cada una de ellas ha presentado un modelo de ciudadano(a) distinto. Sin embargo, a pesar de grandes diferencias, existe un cierto consenso en acentuar el papel de la sociedad civil como el ámbito donde se genera la responsabilidad ciudadana, así como la opinión y voluntad comunes. De este modo, la sociedad civil se presenta como el espacio donde se genera la civilidad, es decir, el interés por los problemas comunes. La solidaridad resulta ser en este marco, el fundamento moral adecuado a la virtud cívica entendida como pertenencia y participación en una comunidad. El acento puesto en la sociedad civil, y en la solidaridad, son acompañados por un abandono del lugar y funciones del Estado social.

En resumen, las corrientes teóricas mencionadas insinúan desde distintos puntos de vista una comprensión de la sociedad civil como un espacio alternativo al Estado, y como el único lugar posible para generar nuevas formas de ciudadanía y, por tanto, de integración social.

La sociedad civil es propuesta como el fundamento político de la ciudadanía. En este espacio la solidaridad se presenta como una virtud moral que refiere la conexión ética que las y los ciudadanos se dan entre sí. Por otra parte, es la única virtud que se ocupa del desarrollo y progreso del reconocimiento en la sociedad civil y, por tanto, de la generación y expansión de la ciudadanía. En consecuencia, la sociedad civil parece el lugar donde es posible revertir el fenómeno de declinación de la participación política y del desinterés por los asuntos públicos, causados por la falta de integración social y la pérdida del sentido de pertenencia.

La solidaridad que surge en la sociedad civil aparece como la única fuerza social capaz de enfrentar los problemas derivados de la anomia en las sociedades contemporáneas. Una solidaridad que nace de forma espontánea y no organizada como en los mecanismos institucionales del Estado, que fallan en la solución de múltiples problemas. Sin embargo, la sociedad civil no es un espacio independiente del Estado sino subsidiario y el Estado sigue siendo el fundamento político esencial de la ciudadanía.

Nuestra hipótesis sostiene que la ciudadanía depende del right to justice5 y del Estado de derecho y no de la solidaridad, dado que es una institución que no se basa en el altruismo y el voluntarismo, sino en el derecho a tener justicia. La anomia social no es producto de la falta de integración social o por una caída de la solidaridad, sino por el retroceso del Estado de derecho que no logra hacer cumplir eficazmente las disposiciones legales en nuestros Estados.

Hoy en día, la ciudadanía social recibe críticas que se corresponden con las dirigidas también contra los derechos, las políticas y los servicios sociales. Se afirma su pretendida naturaleza no-política y no-moral. En consecuencia, se sostiene la ilusión de que se podría debilitar la ciudadanía social sin que se produzca una ruptura del pacto social y sin que las y los ciudadanos sufran un minus moral. Y por otra parte, se afirma que las razones de ese debilitamiento no son exclusivamente económicas sino también morales. La estrategia pasa por individualizar la interpretación del riesgo social y la pobreza.

De este modo, se desvincula dicha pobreza de los problemas sociales de desigualdad convirtiéndose en exclusión social. Con esta perspectiva, las críticas dirigidas al Estado de bienestar tienen por finalidad exorcizar una socialización que había conducido la problemática social a la institución de la ciudadanía.6 Recordemos que la idea del Estado de bienestar es que la ciudadanía aporte la base igualitaria de los derechos y exige la eliminación de cualquier obstáculo que impida alcanzar la independencia personal necesaria para ser una o un buen ciudadano. La pobreza era considerada una cuestión social y no un problema individual. Una cuestión de interés social que demandaba intervención política. Superando la oposición entre derechos y deberes en un marco de obligaciones sociales, se consideraba la desigualdad un problema de socialización, regulado por un instrumento institucional de socialización del riesgo y de la responsabilidad.7

Las políticas sociales ponían al descubierto la insuficiencia del contrato como base para la construcción de la ciudadanía moderna. El contrato se considera un acuerdo entre individuos a los que su condición de ciudadanos(as) les hace libres e iguales, pero los derechos civiles que regulan los contratos no sólo son insuficientes frente a la desigualdad, sino que además resultan afectados por ésta, dado que puede crear obstáculos que impidan al individuo alcanzar la autonomía.

Aunque dichos derechos son indispensables para el funcionamiento de una sociedad de mercado, no pueden garantizar soluciones a las disfunciones que provoca la desigualdad. El contrato civil aporta los fundamentos igualitarios pero no modifica la estructura de desigualdad social. A pesar de haber igualdad en la capacidad jurídica, es necesario intervenir en la estructura social para garantizar la autonomía individual frente a los condicionamientos impuestos por el entorno social.

Los derechos sociales no tienen nada que ver con la caridad o la solidaridad sino que entraña una interferencia en el mercado. Estos derechos reconocen que el derecho de un individuo al estado de bienestar no se mide por el valor de mercado de dicho individuo. No hay ninguna progresión o evolución de los derechos civiles y políticos a los sociales, no sólo se da una discontinuidad sino una verdadera ruptura. Los derechos sociales no son de otra categoría de derechos que se suma a los civiles y políticos sino que introducen una ruptura innovadora en el campo de derechos. Dichos derechos han modificado el papel del Estado, las relaciones entre el Estado y la economía y la naturaleza del conflicto social. Tienen una función que no sólo es compensatoria sino también legitimadora: estos derechos sitúan las exigencias de justicia distributiva en el Estado. Esto resultó ser algo más que una solución procedimental para la tensión política entre realización individual y condiciones sociales, significó un nuevo espacio político y se convirtió en base de un proceso continuo de lucha colectiva.

Los derechos sociales abordan estratégicamente el problema de encontrar un equilibrio entre derechos y deberes armonizando moral y política. Transforman la caridad y la solidaridad en una obligación de pura justicia. El factor fundamental para la cohesión e integración social de una sociedad contemporánea.

** Licenciado en Filosofía y maestro en Filosofía Política por la Universidad Nacional Autónoma de México; profesor asistente en la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE).

Notas al pie de página:

1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Organización de las Naciones Unidas (ONU), véase , página consultada el 10 de noviembre de 2009.

2 Más de 200 millones de personas viven debajo del umbral de pobreza; es decir un tercio de la población.

3 The Fact of pluralism, como lo denomina John Rawls. Para Weber, la modernidad se caracteriza no sólo por el abierto y radical conflicto entre las diversas esferas culturales de valor, sino por la ausencia de una instancia capaz de dirimir tal tipo de litigios, dando lugar a un Politeísmo de los valores. Véase Max Weber, El político y el científico, Madrid, Alianza, 1988.

4 La Unión Europea ha elaborado un diagnóstico en específico de la situación en México. El contexto socioeconómico mexicano está caracterizado por una extensa pobreza y marcadas diferencias sociales y regionales, las cuales implican un desafío para la cohesión del país. Los avances en la reducción de la pobreza en los últimos cinco años han sido limitados, y el tamaño de los grupos de interés involucrados ha obstaculizado la toma de decisiones y la aplicación de reformas. Por otro lado, México tiene una de las distribuciones del ingreso con mayor desigualdad en el mundo, con un coeficiente Gini relativamente alto, y significativas diferencias en los estándares de vida. Fuente: World Economic Outlook y Fondo Monetario Internacional.

5 El derecho a tener justicia.

6 Véase M. Reberioux, “Citiyons et travailleurs” en Hommes et libertés, núm. 76, 1994, pp. 16-23.

7 Muchos autores consideran que los derechos sociales no son estrictamente derechos sino solamente servicios. Según éstos, el derecho a la educación, la asistencia médica, a una compensación justa, entre otras, no tiene nada que ver con la ciudadanía porque son incompatibles con el concepto jurídico de ciudadanía. Esos derechos sociales no tienen la misma fuerza normativa que los derechos civiles y políticos. Tampoco han alcanzado la condición de derechos universales, no son absolutos sino relativos, etc. También se les crítica su bajo nivel de definición procesal y el elevado nivel de gasto económico que exigen. Véase D. Zolo, “La stategia della cittadinanza” en La cittadinanza, Bari, Laterza, 1994.

8 Ewald nos recuerda que las leyes sociales que asignan derechos sociales, se basan en un principio de previsión que significa la socialización del riesgo; es decir, la normalización y generalización del riesgo. Esto adopta la forma de una relación social: Los individuos tienen derecho a prestaciones sociales no como individuos sino como miembros de un cuerpo social. Los derechos a la salud, la educación y a la protección social son instituciones que se basan en el principio de responsabilidad y riesgo compartidos. Precisamente, esa generalización del riesgo y la responsabilidad es el blanco de las críticas del neoliberalismo. Véase F. Ewald, L´Etat providence, París, Bernard Grasset, 1986.

Arrecia la lucha por los alimentos*

La compra de tierras de cultivo en países en desarrollo

Por: J. P. Velázquez-Gaztelu**

En marzo pasado, tras cuatro meses de manifestaciones y 135 muertos, una revuelta popular apoyada por el Ejército acabó en Madagascar con el gobierno del presidente Marc Ravalomanana. La chispa que encendió la rebelión fue el contrato firmado por las autoridades de la isla para ceder a la multinacional surcoreana Daewoo los derechos de explotación de 1.3 millones de hectárea –una superficie superior a la de Navarra– para cultivar maíz durante los próximos 99 años. Muy apegados a la tierra, los malgaches se sintieron traicionados por su presidente y salieron a las calles para derrocarlo.

El contrato de Madagascar con Daewoo, roto por el nuevo gobierno, es muestra de un fenómeno en pleno auge: la compra o arrendamiento por parte de países ricos de tierras fértiles en naciones pobres, principalmente de África, para asegurarse el suministro de alimentos. La escasez de agua, la subida de los precios de los productos básicos, el crecimiento de la población y el alto coste de la energía están detrás de unas operaciones que, sin ser nuevas, están adquiriendo grandes proporciones y tienen consecuencias económicas, sociales y políticas cada vez más profundas.

Conocido en inglés como land grabbing –expresión que podría traducirse como apropiación de tierras–, el fenómeno es un arma de doble filo. Sus defensores sostienen que puede contribuir al desarrollo de las zonas afectadas mediante la apertura de mercados para sus productos agrícolas, la creación de puestos de trabajo, la mejora de las infraestructuras y el aumento de la productividad. Por otro, sus detractores subrayan que hace mucho daño a las poblaciones locales, que con frecuencia quedan al margen de la negociación de los acuerdos. Los más críticos califican la estrategia de neocolonialista porque esquilma los recursos naturales de países que, en muchos casos, ya tienen sus propios problemas de escasez de alimentos.

El estudio más completo sobre la cuestión efectuado hasta el momento, publicado en mayo por el Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED), certifica que la apropiación de tierras es un fenómeno en ascenso, y advierte de que es cada vez mayor el riesgo de que campesinos pobres acaben siendo expulsados de sus tierras o pierdan el acceso al agua y a otros recursos. Sonja Vermeulen, coautora del estudio junto a Lorenzo Cotula, explica que aunque existe desde la época colonial, la compra de tierras en países en desarrollo se ha intensificado en los últimos años debido al creciente nerviosismo de los países importadores de alimentos ante la subida de los precios en los mercados mundiales.

Además, agrega Vermeulen, estas operaciones pueden ser también un buen negocio, pues todo indica que el precio de las tierras cultivables va a subir a largo plazo. China, India y Corea del Sur encabezan la lista de compradores. China, que comenzó hace diez años a alquilar tierras para cultivar en Cuba y México, está permanentemente en busca de contratos para garantizar el suministro a sus más de 1 300 millones de habitantes. A los gigantes asiáticos les siguen de cerca países del golfo Pérsico como Arabia Saudí, Emiratos Árabes Unidos y Qatar, ricos en capital pero cuya escasez de agua hace imposible la producción de alimentos.

“Son países que tienen dinero para comprar alimentos en el mercado mundial, pero el año pasado, cuando varios grandes países productores prohibieron la exportación de productos agrícolas clave, comenzaron a sentirse inseguros”, explica Ruth Meinzen-Dick, del Instituto Internacional de Investigación de Política Alimentaria (IFPRI, un organismo privado con sede en Washington).“En lugar de depender de unos mercados mundiales que se han vuelto poco fiables, estos gobiernos prefieren adquirir tierras para producir alimentos que luego exportan a sus países”, dice Meizen-Dick. Un ejemplo: el contrato que acabó forzando la destitución del presidente de Madagascar garantizaba a Corea del Sur el suministro de maíz y reducía su dependencia de Estados Unidos, primer exportador del mundo del producto con una cuota de 60% en el mercado internacional.

Si en el pasado los inversionistas extranjeros buscaban principalmente productos tropicales como plátanos y cocos o cultivos hortofrutícolas, la oleada más reciente se centra en alimentos básicos como el maíz, el trigo o el arroz. En ocasiones, las tierras no se compran para producir alimentos, sino como materia prima para biocombustibles, cuya demanda está en ascenso. Si bien la mayoría de las adquisiciones de tierras se negocian directamente entre las autoridades políticas o a través de empresas que actúan como intermediarias para los gobiernos, también hay fondos de inversión privados que participan en el negocio, como el británico Emergent Asset Management, que tiene previsto comprar 50 000 hectáreas de tierra en Mozambique, Suráfrica Botswana, Zambia, Angola y la República Democrática del Congo.

Según el IFPRI, entre 15 y 20 millones de hectáreas de países pobres han cambiado de manos desde 2006 en este tipo de operaciones, con un valor conjunto que oscila entre 20 000 y 30 000 millones de dólares. Los países que más tierra venden o alquilan son Rusia, Ucrania, Brasil, Pakistán, Filipinas, Indonesia, Sudán, Mozambique y otros africanos. En Sudán, país tradicionalmente conocido como el granero del mundo árabe, empresas surcoreanas han firmado acuerdos para cultivar 700 000 hectáreas de trigo; los Emiratos Árabes Unidos han adquirido 400 000 hectáreas, y la compañía estadounidense Jarch Capital ha firmado un acuerdo con la guerrilla del sur del país para explotar otras 400 000. En Malí, el gobierno libio va a cultivar 100 000 hectáreas de arroz, y el emirato de Qatar ha arrendado 40 000 hectáreas en Kenia para producir frutas y verduras a cambio de invertir 2 300 millones de dólares en la construcción de un nuevo puerto.

Con frecuencia los acuerdos se hacen de espaldas a la población local, que por lo regular carece de voz para denunciar los abusos y de medios para asegurarse de que las empresas o países compradores cumplen con lo estipulado en los contratos, señala Sonja Vermeulen del IIED, un organismo de investigación radicado en Londres. Aunque algunas operaciones han llegado a la opinión pública a través de los medios de comunicación, detalles como la extensión de las tierras afectadas o el dinero pagado por ellas son con frecuencia muy difusos. Pero en opinión de Vermeulen, el mayor peligro para los habitantes de las zonas afectadas es que éstos pueden acabar perdiendo sus tierras y el acceso al agua.

“Las pérdidas pueden ser enormes, especialmente en aquellas comunidades en las que el producto agrícola en especie es la base de la economía”, señala la experta. En muchas ocasiones, los países compradores no tienen en cuenta el impacto de la agricultura extensiva en el medio ambiente o en las tradiciones locales. Meinzen- Dick, del IFPRI, coincide en denunciar la falta de transparencia de las operaciones.

“En muchos lugares de África, la propiedad de la tierra se rige por la costumbre, sin que existan papeles de propiedad, lo que significa que el gobierno puede ejercer de propietario de unas tierras que han sido cultivadas durante siglos por clanes de campesinos locales”, explica esta experta. El hecho de que los países compradores cultiven y exporten alimentos desde un país que ya tiene problemas para abastecer a su propia población, añade, es una fuente de inestabilidad y podría causar más disturbios como los ocurridos en Madagascar.

La rapidez y la contundencia con que se llevan a cabo algunas operaciones han suscitado el rechazo de los habitantes de otros países afectados. En Mozambique, la población local se resistió a que miles de trabajadores chinos cultivaran las tierras alquiladas por su país, lo que hubiera limitado la participación de campesinos mozambiqueños en el proyecto y en sus beneficios. Según algunos cálculos, hasta un millón de chinos trabajan actualmente tierras en África. Tan sólo en Mozambique, China ha invertido 800 millones de dólares para incrementar la producción de arroz de 100 000 a 500 000 toneladas.

Algunos gobiernos están tomando nota de los peligros que acarrea la apropiación de tierras. Tailandia rechazó a finales de junio una oferta de varios países árabes para invertir en el cultivo de arroz y en la ganadería. “En cumplimiento de nuestras leyes, los extranjeros o las compañías extranjeras tienen prohibido alquilar o comprar tierras para cultivar arroz o cualquier tipo de alimento, incluyendo el ganado, en Tailandia”, afirmó el primer ministro Abhisit Vejjajiva. “El negocio está restringido a los tailandeses”. En Filipinas, el gobierno ha bloqueado la adquisición de más de 1.2 millones de hectáreas por parte de un consorcio chino con participación pública y privada.

Vermeulen, del IIED, recomienda analizar el fenómeno con prudencia. Aunque se han firmado muchos acuerdos, subraya que la inmensa mayoría no se han puesto en práctica todavía, por lo que resulta prematuro aventurar cuál será su impacto en las poblaciones locales. Para los expertos del IIED, que la compra de tierras acabe siendo una oportunidad para el desarrollo en lugar de un problema dependerá de las condiciones de los acuerdos, de la forma en que se comparten los costes y los beneficios, y de quién y cómo decide sobre estas cuestiones.

¿Qué puede hacerse para garantizar que este tipo de operaciones no hagan daño a los sectores más vulnerables de la población mundial? Alexander Mueller, responsable de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la FAO, el organismo de la ONU que se ocupa de temas agrícolas, opina que sería útil desarrollar directrices para el buen gobierno de la tierra, o un código que regule las inversiones internacionales con el fin de facilitar la toma de decisiones y las negociaciones. La FAO está trabajando en la elaboración de esas directrices.

Ruth Meinzen-Dick apunta la conveniencia de adoptar varias medidas, entre ellas, garantizar que hay transparencia en las negociaciones, que se respetan los derechos existentes sobre las tierras afectadas, incluyendo la costumbre, y que los beneficios se reparten entre compradores y campesinos locales. Sonja Vermeulen considera que los códigos de conducta internacionales son insuficientes, y apunta que es necesaria una regulación fuerte que tenga en cuenta el impacto de la adquisición de tierras en la población local, así como la sostenibilidad medioambiental y el cumplimiento de las normas del comercio internacional.

Más hambre que nunca

El aumento de la compra de tierras en países pobres coincide con un agravamiento de la situación alimentaria mundial. Según la FAO, mil millones de personas pasan hambre en el mundo, la cifra más alta de la historia. De ellas, 100 millones han entrado en la lista como consecuencia de la crisis económica actual. La subida del precio de los alimentos en los mercados internacionales, frenada parcialmente por la crisis económica, es otro factor que ha contribuido a agravar la situación.

Para el director general del organismo de la ONU, Jacques Diouf, el hecho de que una de cada seis personas pase hambre constituye un riesgo serio para la paz y la seguridad mundiales. De los 1 000 millones de personas malnutridas, 642 millones viven en Asia, y 265 millones, en el África subsahariana. En los países en desarrollo sólo pasan hambre 15 millones de personas.

En opinión del IFPRI, las transacciones de tierras cultivables más recientes son, en parte, resultado de los grandes cambios que está experimentando el valor de la tierra y del agua. Cuando los alimentos suben, también lo hace el precio de las tierras cultivables. En 2007, por ejemplo, aumentaron 31% en Polonia, 16% en Brasil y 15% en los fértiles estados del medio oeste de Estados Unidos.

El precio de los alimentos se ha moderado tras experimentar subidas muy pronunciadas en los años previos a la tormenta financiera internacional, pero siguen a niveles muy altos en muchos países en desarrollo, y el acceso de los pobres a los productos básicos sigue amenazado por la pérdida de empleo y de ingresos y otras consecuencias de la crisis económica.

Según el último informe sobre perspectivas alimentarias de la FAO, gracias a una segunda cosecha récord de cereales este año y al restablecimiento de las reservas, el suministro mundial de alimentos parece menos vulnerable a sufrir vaivenes como los de la grave crisis alimentaria del año pasado. El estudio advierte, sin embargo, de que todavía existen algunos peligros potenciales.

“A pesar de los fuertes aumentos en las últimas semanas, los precios internacionales de la mayoría de los productos básicos agrícolas han caído en 2009 con referencia a los máximos alcanzados en 2008, un indicador de que muchos mercados regresan lentamente a una situación de equilibrio”, dice el informe de la FAO.

* Reportaje publicado en El País, 16 de agosto de 2009, Madrid, España. Agradecemos al autor y al medio el permiso para la reproducción de este material. La publicación original puede consultarse en , página consultada el 10 de noviembre de 2009.

** Redactor jefe del diario El País en Madrid, España. Ha sido enviado especial del periódico español a Afganistán, Irak y la antigua Yugoslavia. También ha sido corresponsal de la agencia EFE en Madrid, Washington y Nueva York.