Paula Ramírez España Beguerisse*
Con la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) por parte de Naciones Unidas en 1989 y el surgimiento de la doctrina para la protección integral de los derechos de la infancia, que concibe a las niñas y los niños hasta la edad de 18 años como sujetos de derechos y deberes, surge a nivel mundial y sobre todo en América Latina un nuevo modelo de respuesta frente a las conductas delictivas cometidas por personas menores de 18 años de edad, el cual se basa en la necesidad de construir una legalidad que haga posible para todas las niñas y los niños el pleno ejercicio de sus derechos. En el caso de México la adopción de este modelo se dio con la reforma al artículo 18 constitucional de 2005, que crea un nuevo sistema de justicia para adolescentes que actualmente enfrenta el gran reto de la implementación.
El origen de los nuevos sistemas de justicia para adolescentes
El modelo de justicia para adolescentes tiene su principal fundamento en los artículos 37 y 40 de la CDN y en otros instrumentos internacionales como las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing), las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad).
Estas disposiciones establecen reglas y principios mínimos a partir de los cuales se estructura un sistema de justicia especializado, destinado a garantizar los derechos a la libertad, a la igualdad y a la seguridad jurídica que deben privar en todo Estado de derecho para cualquier persona, incluyendo a las menores de 18 años, pero que además cuenta con características y principios propios que se explican en función del reconocimiento de los niños y las niñas como personas en desarrollo y en la necesidad de asegurarles una protección especial para el pleno ejercicio de sus derechos. Dichos principios y características son básicamente los que se explican a continuación.
En primer lugar se introduce en el artículo 40, numeral 2, inciso a, de la CDN, el principio de legalidad, de acuerdo con el cual ningún niño puede ser acusado o declarado culpable por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron. Estos sistemas responden exclusivamente a las conductas tipificadas como delito por la ley.
En el artículo 40, numeral 2, inciso b, también se exige que a todo niña o niño acusado de la comisión de un delito se le observen todas las garantías del debido proceso legal, tales como el derecho a:
• La presunción de inocencia;
• Ser informado de la acusación;
• Recibir asistencia jurídica apropiada para la preparación y presentación de su defensa;
• Tener acceso a una autoridad u órgano judicial competente, independiente e imparcial;
• No ser obligado a presentar testimonio o a declararse culpable;
• Interrogar a testigos;
• Contar con un intérprete si no comprende o no habla el idioma utilizado; y
• Una segunda instancia, entre otras.
Y que también se les respete una serie de garantías específicas propias de su condición de personas en desarrollo, como el derecho a la máxima prioridad, a la privacidad y confidencialidad, a la participación de sus padres o familiares en el proceso, a ser ubicados en lugares de detención exclusivos, y a que se observe siempre su interés superior, entre otras.
El establecimiento de una edad mínima para la atribución de responsabilidad es otra de las normas que introduce la CDN. El reconocimiento de las niñas y los niños como sujetos de derechos lleva implícito su reconocimiento como sujetos de deberes, lo que hace posible que en caso de que cometan algún delito se les pueda exigir algún nivel de responsabilidad específica. 1
En este sentido, y partiendo del principio de autonomía progresiva,2 el artículo 40, numeral 3, inciso a, de la CDN señala que se debe establecer una edad mínima antes de la cual se presumirá que las y los niños no tienen capacidad para infringir la ley penal y, por tanto, no pueden ser responsabilizados por ello. En la mayoría de los países que han reformado sus legislaciones de acuerdo con la CDN este límite se ha fijado entre los 12 y los 14 años de edad. De esta forma el sistema de justicia especializado que introduce la CDN es aplicableúnicamente a las y los niños mayores de esa edad y menores de 18 años.
Para marcar esta diferencia ha resultado útil el reconocimiento de las categorías normativas de adolescentes o jóvenes, de ahí que, aunque la CDN no lo mencione expresamente, se comience a hablar de sistemas de justicia penal juvenil o de justicia para adolescentes.
La especialización es otra de las características fundamentales de este modelo que se establecen en el artículo 40, numeral 3, de la CDN. Los altos fines que se persiguen con su aplicación y la condición de personas en desarrollo de los sujetos a quienes se dirige, hacen imprescindible el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones específicas y especializadas.
El artículo 40, numeral 1, de dicha Convención establece que los fines que se persiguen con la aplicación de estas normas son: fomentar el sentido de la dignidad de las personas menores de 18 años que han sido acusadas de la comisión de un delito, promover su reintegración social y familiar, fortalecer su respeto por los derechos de terceros y promover que asuma una función constructiva en la sociedad.
Así, en función de estos fines se estructuran el modelo introducido por la CDN y, de manera especial, las consecuencias jurídicas derivadas de la responsabilidad por la comisión de un delito, a las cuales se atribuye un carácter socioeducativo con el que pretenden alcanzarse estos objetivos, de acuerdo con el artículo 40, numeral 4.
Es, en mi opinión, esta característica la que concentra el mayor grado de especialidad y diferenciación que demanda la justicia para adolescentes.
Estrechamente ligada con lo anterior encontramos a la previsión de la privación de la libertad como último recurso. La CDN reconoce que todo niño o niña tiene derecho a la libertad y a no ser privado ilegal o arbitrariamente de ella; por ello es que ordena la creación de un sistema de justicia especializado.
Pero además, en atención a los fines expuestos, en el artículo 37, inciso b, autoriza su utilización sólo como medida de último recurso y durante el periodo más breve que proceda.
Ello obliga a desarrollar toda una gama de medidas no privativas de este derecho, tales como las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la libertad vigilada, y los programas de enseñanza y formación profesional, entre otras, las cuales se establecen en el artículo 40, numeral 4. Asimismo, obliga a justificar los casos en que se autorice la privación de la libertad y su duración.
Finalmente, la CDN señala en su artículo 40, numeral 3, inciso b, el deber de optar, siempre que sea apropiado, por soluciones alternativas que permitan resolver el conflicto sin recurrir a los procedimientos judiciales, en el entendido de que se respetarán plenamente los derechos humanos y las garantías legales. Ello puede ayudar a alcanzar los fines del sistema sin la necesidad de poner en marcha a todo el aparato coactivo del Estado.
Con base en estas normas y principios, los países de América Latina han ido adecuando sus leyes e instituciones para crear sistemas de justicia acordes con la CDN.
El caso de México
México ratificó la CDN el 10 de agosto de 1990 por lo que, junto con la Constitución e incluso por encima de las leyes federales,3 es ley suprema de la Unión. Con su ratificación México quedó obligado a observar sus disposiciones y a asegurar su aplicación a toda persona menor de 18 años que se encuentre sujeta a su jurisdicción; para ello debe adoptar las medidas necesarias con el fin de garantizar su efectivo cumplimiento, una de las cuales es la adecuación de su legislación.
Así, la vigencia de la CDN en el territorio nacional determinó la exigencia de dejar atrás el antiguo modelo previsto para el “tratamiento de menores infractores”, que se basaba en un esquema de corte tutelar previo a la CDN, para establecer un nuevo sistema de justicia especializado en personas menores de 18 años plenamente acorde con las características y principios ya expuestos.
Pese a lo anterior, no fue sino hasta 2005 que México logró dar un paso decisivo en la adecuación de su legislación en la materia. El 12 de diciembre finalmente se aprobó una importante reforma al artículo 18 constitucional, cuyo objetivo fue la creación de un sistema integral de justicia para adolescentes.
Se trató, sin duda, de un cambio radical en relación con el sistema de menores infractores que se había operado en México desde principios del siglo XX, lo que incluso llegó a señalarse como una de las modificaciones más importantes al sistema de justicia nacional en los últimos años.4
Esta reforma, aunque es perfectible, sienta las bases constitucionales para que toda persona adolescente acusada de la comisión de un delito pueda tener acceso a un juicio justo en el que se respeten sus derechos fundamentales y, en caso de que resulte responsable, pueda asumir las consecuencias de sus actos a través de la imposición de una medida que promueva su reintegración social y familiar, y el pleno desarrollo de su persona y sus capacidades.
Por primera vez la reforma homologa la edad penal en el país, estableciéndola a los 18 años sin excepción, y en este sentido prevé la creación de un sistema de justicia especializado para adolescentes, a quienes define como toda persona mayor de 12 y menor de 18 años de edad. Los niños y las niñas menores de 12 años quedan fuera de este sistema, pues se presume que aún no tienen la capacidad jurídica para infringir la ley, por lo que no se les puede responsabilizar de ello.
Esta modificación constitucional también introdujo la exigencia de que el nuevo sistema estuviera a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes, los cuales deben actuar en todo momento conforme a los principios de protección integral e interés superior de las y los adolescentes.
Uno de los cambios más importantes que introdujo la reforma es la limitación de la privación de la libertad, restringiéndola únicamente para personas mayores de 14 años y por conductas graves; de esta forma se privilegia la aplicación de otro tipo de medidas que no implican la privación de este derecho. Asimismo, se ordena la administración de medidas alternativas al juzgamiento para eviten que se lleve a todos los y las adolescentes a juicio.
La reforma al artículo 18 constitucional entró en vigor el 12 de marzo de 2006, fecha a partir de la cual los estados de la república tuvieron seis meses para crear las leyes, instituciones y órganos necesarios para su aplicación. En este momento todas las entidades federativas, con excepción del estado de Guerrero y de la federación, han comenzado a aplicar con mayor o menor acierto el nuevo sistema de justicia para adolescentes.5
El reto de la implementación
A pesar del avance normativo que implicó la reforma al artículo 18 constitucional, que introduce prácticamente todos los postulados de la CDN, a cuatro años de su entrada en vigor el balance desafortunadamente no es tan positivo. El reto que plantea la implementación del nuevo sistema de justicia para adolescentes está siendo complejo, al grado que hay quienes han cuestionado incluso la pertinencia misma de la reforma.
Esta situación no nos debe extrañar ni mucho menos desalentar pues, como mucho se ha dicho, no se trata simplemente de un cambio de nombres. El cambio que introduce la CDN y que recoge la Constitución trae aparejadas profundas implicaciones que van más allá de la legislación y que exigen esfuerzos permanentes.
Frente a los múltiples factores que amenazan el pleno cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, resulta absolutamente prioritario seguir trabajando para que esta reforma logre concretarse. Cuatro aspectos merecen una especial y prioritaria atención:
• Por un lado el tema de la especialización. Es necesario hacer mayores esfuerzos en relación con la capacitación y especialización de los operadores del sistema, a quienes se exige una alta competencia técnica para poder materializar sus principios y disposiciones.
• Otro punto importante es el tema de los recursos que se destinan a esta materia. Es necesario asignar presupuestos adecuados y suficientes para la operación de un sistema que debe cumplir con altas exigencias; debe dejar de considerarse a los temas relativos a la infancia y adolescencia como una cuestión secundaria para darles un lugar dentro de las prioridades estatales.
• Un aspecto especialmente preocupante es el desproporcionado incremento que se ha dado a las penas aplicables a las y los adolescentes, especialmente cuando se trata de la privación de la libertad. Algunos estados han reformado recientemente sus leyes para autorizar penas de hasta 15 o 20 años, lo cual desvirtúa absolutamente los fines que el sistema persigue. Por ello, es urgente frenar la tendencia a creer que con este tipo de medidas se resolverá el problema de los delitos cometidos por adolescentes, y poner énfasis en la necesidad de desarrollar de una manera seria y efectiva aquellas medidas que no implican la privación de la libertad y que han sido poco exploradas y aplicadas en el país.
• Además de lo anterior, el sistema de justicia para adolescentes requiere de políticas públicas integrales que estén dirigidas a superar la pobreza, la exclusión y las disparidades existentes en el país, las cuales afectan de manera muy especial a niños, niñas y adolescentes, los privan del cumplimiento de sus derechos y de oportunidades de desarrollo, e incluso en ocasiones los condicionan a vivir en entornos violentos y propicios para las actividades delictivas. No se puede entender el sistema de justicia para adolescentes sin la existencia de un sistema integral de protección de derechos que les permita a niñas, niños y adolescentes desarrollarse plenamente.
En síntesis, como muchas reformas legales que se han registrado en materia de infancia y adolescencia en América Latina, la reforma del sistema de justicia para adolescentes se encuentra frente al gran desafío de la efectividad. Ante ello, sólo queda decir que el camino de la garantía de derechos nunca ha sido ni el más fácil ni el más corto, sin embargo hay que convencernos de que no existe otra forma de llegar. Podemos avanzar despacio, lo que no podemos permitirnos es dar pasos hacia atrás.
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Notas al pie de página:
* Licenciada en derecho por la Universidad Iberoamericana y oficial de Reformas Legislativas de la Oficina del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) en México. Las opiniones vertidas en la presente colaboración son responsabilidad de la autora y no necesariamente representan el punto de vista oficial de Unicef.
1 Mary Beloff, “Responsabilidad penal juvenil y derechos humanos”, en Justicia y Derechos del Niño, núm. 2, Buenos Aires, Unicef, Oficina de área para Argentina, Chile y Uruguay, 2000, p. 81.
2 Principio previsto en el artículo 5º de la CDN, de acuerdo con el cual las y los niños ejercen sus derechos y responsabilidades de manera progresiva, de conformidad con la evolución de sus facultades y en la medida en que adquieren madurez y capacidad para formular juicios propios.
3 De acuerdo con el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo número 1475/98, Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo, tesis emitida por el pleno, novena época, 11 de mayo de 1999, disponible en www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/3/cj/cj7.htm página consultada el 20 de abril de 2010.
4 Rubén Vasconcelos, La justicia para adolescentes en México. Análisis de las leyes estatales, México, IIJ-UNAM/Unicef, 2009, p. 1.
5 Para mayor información sobre cómo los estados han regulado localmente este nuevo sistema véase Rubén Vasconcelos, op. cit.
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